Zonificación: ventajas y desventajas de la toma de decisiones localizada y centralizada

Hay un héroe estereotipado en muchas películas y libros, que se enfrenta solo al gran proyecto que arruinará el medio ambiente, arruinará a la comunidad o ambas cosas. (En una versión ligeramente alternativa, el gran proyecto ya ha comenzado a arruinar el medio ambiente o el vecindario). Si el héroe aún no es abogado o periodista, a menudo se alia con un abogado o periodista para exponer la verdad, antes de que sea demasiado tarde. tarde. Mi punto aquí es que el héroe está bloqueando que algo suceda, y el sistema legal y regulatorio de Estados Unidos está descentralizado de una manera que crea múltiples puntos de bloqueo potenciales: múltiples agencias reguladoras, múltiples niveles de tribunales, múltiples opciones para la comunicación de los medios.

Pero, ¿qué sucede si la trama requiere un héroe que pueda construir algo? Por ejemplo, ¿alguien que pueda construir una espectacular expansión de la energía solar y eólica, o líneas de transmisión eléctrica, o viviendas más densas y asequibles, o un sistema de transporte público? Un héroe de esta historia radicado en Estados Unidos ahora será inmovilizado y atormentado por múltiples puntos de bloqueo.

La compensación aquí es clara. Un sistema descentralizado hace que sea más difícil de construir, ya sea que el proyecto sea deseable o no. Un sistema centralizado facilita la construcción, ya sea que el proyecto sea deseable o no. paisaje urbanopublicado por el Departamento de Vivienda y Desarrollo Urbano de EE. UU., tiene un simposio sobre “100 años de zonificación modelo federal” (2024, 25:3).

El ensayo introductorio, de Pamela M. Blumenthal, analiza lo que sucedió hace 100 años cuando el gobierno federal reconoció que las comunidades tenían el poder de imponer reglas de zonificación («No es sólo culpa de Hoover: reflexiones y oportunidades sobre el centenario de la Ley de habilitación de zonificación estatal»):

En 1921, el Departamento de Comercio de Estados Unidos, bajo la dirección de su entonces secretario Herbert Hoover, apoyó la formación de un Comité Asesor sobre Zonificación. El cargo del Comité Asesor incluía ayudar a las comunidades interesadas en la “promoción del bienestar público y la protección de los valores de las propiedades”… El Comité publicó dos documentos en 1922: Una cartilla de zonificación (cartilla) y Una ley estatal estándar que habilita la zonificación, según la cual los municipios pueden adoptar regulaciones de zonificación (Ley de Habilitación; Departamento de Comercio de Estados Unidos, Comité Asesor sobre Zonificación, 1922). … Fischel afirma: “Antes de 1910, no existía ni una sola ordenanza de zonificación en los Estados Unidos. Para 1930, se había extendido a todos los sectores del país” (2015: 170). A finales de 1916 se habían adoptado ordenanzas de zonificación en 8 ciudades, en otras 68 ciudades en 1926 y en 1.246 municipios adicionales en 1936, lo que constituye el 70 por ciento de la población estadounidense (Fischel, 2015: 171).

La frase de que la comisión de Hoover quería actuar en apoyo de la “promoción del bienestar público y la protección de los valores de la propiedad” por supuesto invita a la reflexión, porque no parece reconocer que puede haber casos en los que estos objetivos puedan entrar en conflicto. La mayor parte del simposio incluye ponencias centradas en Estados Unidos sobre la regulación de la vivienda. Pero me encontré especialmente interesado en el ensayo final de Paul Cheshire, «Una perspectiva internacional sobre el sistema de zonificación de Estados Unidos». Aquí está la perspectiva general:

La zonificación (o planificación) tiene funciones importantes. Los mercados desempeñan un papel fundamental en la asignación eficiente del suelo urbano (Bertaud, 2018), pero existen problemas endémicos de fallas del mercado. También existen conflictos de intereses en el uso de la tierra, entre propietarios de tierras urbanizadas y no urbanizadas y entre los intereses locales y la sociedad en general. Si la planificación está ‘basada en reglas’, también puede reducir la incertidumbre y los riesgos de desarrollo. En los sistemas de planificación, el nivel en el que las decisiones se basan en reglas, son discrecionales o reflejan intereses sociales locales o más amplios varía globalmente. A nivel internacional, el sistema estadounidense se encuentra entre los más controlados localmente pero significativamente basado en reglas debido al uso de zonificación. En cambio, en el Reino Unido y en otros países, los políticos locales deciden en gran medida sobre el desarrollo caso por caso. Un mayor control local y decisiones discrecionales aumentan el poder del interés del “no en mi patio trasero”, o NIMBY, porque los costos de desarrollo están altamente localizados, pero los beneficios abarcan un área amplia, incluso un país entero. Este proceso tiende a terminar con un desarrollo generalmente restringido, lo que resulta en mayores costos de vivienda y suelo. Este problema es cada vez más visible en ambas costas estadounidenses. El control local también permite que los sistemas de zonificación protejan los intereses de quienes están dentro y excluyan a aquellos que se encuentran por debajo del umbral de pobreza, por ejemplo, aplicando tamaños mínimos extravagantes de lotes o zonificando para
vivienda unifamiliar. Más recientemente, se ha intentado utilizar la planificación para reducir las emisiones de carbono o forzar comunidades mixtas. La evidencia sugiere que la zonificación no es adecuada para lograr ninguno de los objetivos. …

El sistema de planificación común a Europa continental, el sistema de planificación maestra, está más claramente basado en reglas, es prescriptivo y detallado que el sistema de zonificación estadounidense. Se planifican los usos de cada parcela y el permiso para desarrollar es prácticamente automático si se siguen el plan y otras regulaciones pertinentes. En países como Alemania, Francia u Holanda, la formulación de planes y el control de decisiones tiene un elemento importante, que es nacional o al menos regional. Los sistemas de EE. UU. y el Reino Unido se encuentran en el extremo local del espectro: el sistema de EE. UU. por diseño y fundamento legal y el sistema del Reino Unido porque un comité electo del nivel más bajo de gobierno, el Comité de Planificación de Autoridades Locales (LAPC), es la decisión principal. -hacer cuerpo. Existe un marco de políticas nacionales y, a menudo, planes locales, pero la realidad es que su aplicación es débil o inexistente, por lo que es probable que se mantenga cualquier decisión local que no viole flagrantemente las políticas nacionales.

Estas diferencias en las regulaciones de zonificación, y el grado en que están basadas en reglas o son discrecionales, locales o nacionales, se reflejarán en las ciudades que surjan. Cheshire ofreció esta interesante comparación de alturas de rascacielos:

El lago Michigan puede limitar a Chicago por un lado, pero un límite rígido de crecimiento y restricciones de altura han limitado a Londres por completo desde al menos 1955. Sin embargo, por habitante, había casi siete veces más rascacielos (edificios de más de 100 metros) en Chicago. que en Londres. Incluso París tiene muchos más rascacielos per cápita que Londres. La única liga de edificios altos que Londres encabeza es la proporción de sus rascacielos diseñados por Trophy Architects (TA), arquitectos que han ganado uno de los premios a la trayectoria en arquitectura reconocidos internacionalmente. De los rascacielos de Londres, el 25 por ciento fueron diseñados por AT en comparación con el 3 por ciento en Chicago y cero en Bruselas, regulada de manera flexible y basada en reglas.

Un análisis cuidadoso demuestra que, aunque Chicago puede haber sido el lugar de nacimiento de la gran arquitectura moderna, cualquier arquitecto competente puede obtener permiso para construir un rascacielos allí si cumple con las regulaciones de zonificación y los estándares de construcción (Cheshire y Dericks, 2020). Con la planificación discrecional de Londres, el empleo de una asistencia técnica parece ayudar a los promotores a generar una poderosa señal de calidad del diseño, proporcionando un pasaporte a la aprobación política y a un edificio más grande. En Londres, los edificios diseñados por TA son 17 pisos más altos que los edificios no diseñados por TA, lo que aumenta el valor representativo del sitio en un 144 por ciento. Además, los edificios diseñados por un arquitecto después de ganar un premio a la trayectoria aumentaron entre 13 y 17 pisos (dependiendo de la especificación del modelo) en comparación con los que el mismo arquitecto había diseñado antes de recibir el premio. En Chicago, un arquitecto que obtenía el estatus de TA no afectaba la altura de sus edificios.

Este análisis puede no parecer importante, pero representa un costo económico grave, aunque difícil de observar, estimado en £59 millones ($75 millones) para un sitio representativo en la City de Londres, un costo adicional sintomático de una situación impredecible. sistema de planificación que inyecta oportunidades para jugar con el sistema (búsqueda de rentas) y riesgos adicionales en el proceso de desarrollo.

Por supuesto, lo que todos preferiríamos es un proceso perfecto mediante el cual todos y cada uno de los proyectos de construcción puedan dividirse claramente en deseables e indeseables, y nuestras reglas de zonificación los separarán con precisión. Pero aquí en el planeta Tierra, las cuestiones prácticas implican una voluntad generalizada de bloquear o permitir cambios, cuando en muchos casos es poco probable que alguna vez haya un consenso sobre su conveniencia. En el contexto estadounidense, la pregunta es si estamos dispuestos –al menos en algunos casos– a abandonar la narrativa de que quienes bloquean los proyectos son necesariamente también los héroes.

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