La nueva maldición de los minerales críticos
Soy Yves. Este artículo analiza las altas probabilidades de que reaparezca la llamada maldición de los recursos en forma de una explotación igualmente deficiente de nuevos minerales esenciales como el litio y el cobalto. Uno tiene que preguntarse cuánto de la maldición de los recursos se puede evitar. Por ejemplo, se podría argumentar que opera en los EE. UU., pero a nivel regional. Observe cómo Virginia Occidental, que ha sido explotada para la extracción de carbón, se ha empobrecido y contaminado, o cómo las áreas que han sido sometidas a una intensa fractura hidráulica han sufrido la contaminación de los acuíferos, hasta el punto de que el agua del grifo puede ser incendiada.
Por Rabah Arezki, investigador principal de la Fundación para los estudios y la investigación sobre el desarrollo internacional (FERDI), director de investigación del Centro Nacional de Investigaciones Científicas (CNRS), investigador principal de la Escuela de Estudios John F. Kennedy de la Universidad de Harvard y Frederick Van Der Ploeg, profesor de economía de la Universidad de Oxford. Publicado originalmente en VoxEU
Las potencias mundiales están librando una carrera para asegurarse el acceso a los minerales críticos que permitan impulsar las transiciones energética y digital simultáneas que está experimentando el mundo. El extraordinario crecimiento de la demanda de minerales críticos está ejerciendo una presión al alza sobre los precios y estimulando nuevos descubrimientos de minerales críticos en todo el mundo. Sin embargo, en los países en desarrollo, esta nueva bonanza presenta oportunidades, pero también riesgos importantes. En esta columna se sostiene que, si no se producen cambios en el sistema de gobernanza, la fiebre por los minerales críticos corre el riesgo de crear una «nueva maldición de los minerales críticos».
Si bien tanto la transición energética como la digital dependen de tecnologías que requieren minerales esenciales, es la transición a la energía limpia la que se asocia más prominentemente con el uso intensivo de estos minerales. Las tecnologías que incluyen turbinas eólicas, energía solar fotovoltaica, redes eléctricas, vehículos eléctricos y energía nuclear requieren minerales como cobre, litio, níquel, silicio, cobalto, tierras raras y uranio. Se espera que la demanda de estos minerales crezca muy rápidamente a medida que la transición a la energía limpia gane impulso.
Ante este crecimiento de la demanda, la oferta limitada de minerales críticos ya está ejerciendo una presión al alza sobre sus precios. La Agencia Internacional de la Energía (2021) pronostica que la demanda de minerales para tecnologías de energía limpia aumentará al menos cuatro veces para 2040 para cumplir con los objetivos climáticos, con un crecimiento particularmente alto para los minerales necesarios para los vehículos eléctricos. Se espera que el grafito, el níquel, el litio y los minerales de tierras raras experimenten una demanda explosiva en el escenario de cumplir con los objetivos climáticos. En esta columna, argumentamos que la bonanza de la explotación en los países en desarrollo crea tanto oportunidades como riesgos importantes, especialmente para los países en desarrollo (Arezki y van der Ploeg 2023).
La producción de minerales críticos está relativamente dispersa, pero la cuestión principal es dónde se concentra la producción residual de minerales críticos neta del consumo interno (es decir, las exportaciones), especialmente de minerales críticos en bruto. La producción de minerales críticos es muy frecuente en los principales bloques económicos: China, Estados Unidos y la UE. Estos bloques suelen consumir más de lo que producen, lo que los hace dependientes de los exportadores de minerales críticos en bruto. Australia, Rusia, Kazajstán, la República Democrática del Congo, Mozambique, Chile, Sudáfrica y Zimbabwe, así como muchos otros, son importantes exportadores de minerales críticos en bruto y, por lo tanto, son cortejados por las superpotencias que se esfuerzan por garantizar un suministro seguro de esos minerales.
La geografía de la minería en comparación con el procesamiento de minerales críticos es muy reveladora. China domina por completo el Procesando de cobre, níquel, cobalto, tierras raras y litio, pero sólo domina en el producción de tierras raras. Chile y Perú dominan en la producción de cobre, Indonesia domina en la producción de níquel, la República Democrática del Congo domina en la producción de cobalto y Australia y Chile dominan en la producción de litio. Es alucinante que China sea el productor dominante en la economía mundial de energía eólica marina, eólica terrestre, solar y vehículos eléctricos y tenga una participación global del 40-45% en la producción de camiones de celdas de combustible, bombas de calor y electrolizadores (Leruth et al. 2022).
Muchos países en desarrollo, incluido Zimbabwe, intentan maximizar el valor de sus minerales críticos en bruto mediante la creación de cárteles. Históricamente, en respuesta a la parte injusta que creían recibir de la explotación de estos minerales críticos, los países en desarrollo han creado cárteles de productores, como la OPEP. Si bien estos cárteles pueden obtener precios más altos por estos minerales críticos y sumar ingresos a las arcas del gobierno, en la práctica, las economías avanzadas terminan encontrando proveedores alternativos (por ejemplo, productores no pertenecientes a la OPEP) o desarrollando productos alternativos (como aceite de palma sintético o aceite de esquisto). Ascender en la cadena de valor sería una mejor ruta, pero eso también ha resultado difícil. El riesgo de cartelización es otra fuente de preocupación para las principales potencias económicas que dependen de las exportaciones de los países en desarrollo. Sin embargo, es probable que la distribución desigual de la producción de minerales críticos se difumine a medida que los precios elevados orienten los esfuerzos de inversión en exploración y, en última instancia, conduzcan a más descubrimientos (Arezki y van der Ploeg 2019). Un ejemplo de ello es la producción de litio, cuyo precio ha caído tras los temores de escasez ante el extraordinario crecimiento de la demanda.
El aumento de las actividades mineras en torno a minerales críticos tendrá graves consecuencias ambientales, sociales y sanitarias. De hecho, las actividades mineras pueden causar daños irreversibles al medio ambiente y también son una fuente importante de emisiones de gases de efecto invernadero, lo que socava los objetivos climáticos. La extracción de minerales críticos implica un uso intensivo del agua y también puede contaminarla, especialmente en lugares donde las normas y los controles son débiles. Además, en lugares donde las normas laborales son débiles, las condiciones de trabajo pueden ser muy duras y el trabajo infantil también está muy extendido. Entre esos lugares se encuentra la República Democrática del Congo, pero este país se ha convertido en el favorito de los Estados Unidos y la UE, a pesar de los enormes desafíos de gobernanza, debido a que negocia contratos lejos de China.
El riesgo de daño ambiental se ve exacerbado por las políticas NIMBY (not in my backyard) de los países industrializados que consumen estos minerales críticos en abundancia. En este sentido, hay amplio margen para que las corporaciones internacionales, especialmente las que tienen su sede en países industrializados, intensifiquen sus esfuerzos y respeten sus estándares nacionales para evitar un desastre ambiental y de salud en los países más vulnerables donde se extraen estos minerales. Si no se les hace frente, estas degradaciones ambientales dejarán atrás a las personas de los países en desarrollo donde se extraen minerales críticos.
Es probable que el nuevo entorno geopolítico, en el que los países en desarrollo se convierten en el centro de atención de las grandes potencias, desacelere o revierta la democratización en muchos de ellos, porque han vuelto a surgir nuevas «rentas geopolíticas» para los dirigentes que se alinean con las superpotencias, lo que no es un buen augurio para los ciudadanos ni para las perspectivas de una mejor gobernanza económica en los países en desarrollo.
Los líderes de países como la República Democrática del Congo han sido cortejados simultáneamente por China y Estados Unidos, a pesar de su pobre historial en materia de gobernanza y violaciones de los derechos humanos. Sin embargo, la bonanza de los minerales críticos no es necesariamente una buena noticia. Los países en desarrollo tradicionalmente no han gestionado bien los ingresos de la explotación de sus recursos naturales, lo que ha sido a expensas de sus ciudadanos. El nuevo entorno geopolítico puede empeorar las cosas.
El historial de los países en desarrollo en la gestión de sus recursos naturales ha sido, en efecto, deficiente, hasta el punto de que se acuñó el término «maldición de los recursos» para describir la paradoja de que los países ricos en recursos naturales tengan un peor desempeño que los países pobres en recursos. Las consecuencias macroinstitucionales de los recursos tradicionales ofrecen lecciones sobre lo que hay que evitar a la hora de gestionar los auges de los minerales críticos. Además, la reglamentación a nivel nacional a menudo no ha abordado los problemas de la sobreexplotación de los recursos naturales, así como los desplazamientos, la degradación del medio ambiente y los riesgos para la biodiversidad, que suelen ser mejor gestionados por las comunidades locales. El trabajo de la difunta Elinor Ostrom arroja luz importante sobre el diseño de comunidades de usuarios autoorganizadas para lograr la sostenibilidad en la explotación de los recursos naturales, lo que puede ser importante para lograr una correcta gobernanza de los auges de los materiales críticos.
Varias iniciativas internacionales existentes se han centrado principalmente en la transparencia, como la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI). El desarrollo de normas ambientales, sociales y de gobernanza corporativa (ESG) tiene sus raíces en el movimiento de inversión socialmente responsable que comenzó en la década de 1970. No está claro si las normas ESG podrían aplicarse y cómo, considerando su naturaleza voluntaria. Una señal alentadora es que los consumidores en las economías avanzadas parecen estar cambiando su comportamiento con respecto al medio ambiente. Pero el comportamiento de los inversores, especialmente en los países en desarrollo, puede no ser tan receptivo al cambio. El desafío con todas estas iniciativas internacionales es la dificultad de traducirlas al contexto adecuado y fomentar la apropiación, especialmente a nivel local y nacional.
Para evitar una nueva maldición de los minerales críticos, las economías en desarrollo y avanzadas deben construir un nuevo modelo de gobernanza internacional que tenga en cuenta las interdependencias relacionadas con la paz y la estabilidad, la salud mundial y las cuestiones ambientales y climáticas en un mundo cada vez más organizado en bloques. Si se quieren internalizar las externalidades, un nuevo modo de gobernanza internacional permitirá transferir eficazmente tecnología de las economías avanzadas a las economías en desarrollo para proporcionar las herramientas necesarias para hacer frente a la amenaza del cambio climático y cumplir los objetivos climáticos, incluso moviendo las cadenas de valor de los minerales críticos. Esta gobernanza internacional también debería promover un acceso efectivo a los mercados internacionales de capital a través, por ejemplo, de bonos verdes, naturales o azules en lugar de préstamos opacos respaldados por recursos. Los países en desarrollo también deben modificar su gobernanza interna para garantizar que la inversión extranjera directa ofrezca contenido local, protección ambiental y empleos para abordar el creciente descontento en las comunidades donde operan las industrias mineras u otras industrias extractivas.
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