La política fiscal de EE.UU.: la tormenta que se avecina en 2025
La Ley de Reducción de Impuestos y Empleos de 2017 puede parecer historia pasada, pero como dice William Faulkner a uno de sus personajes en Réquiem por una monja“El pasado nunca muere. Ni siquiera es pasado.”
Para los economistas, la ley fiscal de 2017 es especialmente interesante porque es el cambio más radical en el código tributario de Estados Unidos desde la Ley de Reforma Fiscal de 1986, por lo que ofrece una oportunidad de estudiar y revisar muchos temas con nueva evidencia. Pero para los responsables de las políticas, tal vez el punto clave es que muchas disposiciones de la ley fiscal de 2017 se aprobaron con una fecha de vencimiento a fines de 2025. Por lo tanto, bajo la ley actual, a menos que el Congreso revise la ley fiscal de Estados Unidos el próximo año, grandes partes del código tributario volverán a las reglas de 2016 a fines del próximo año.
Esta situación puede parecer extraña, pero aquí está el contexto: cuando se aprobó la Ley de Reducción de Impuestos y Empleos de 2017, sus promotores republicanos en el Congreso tenían una mayoría tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, pero no tenían la mayoría de 60 votos en el Senado necesaria para anular una maniobra obstruccionista. Podían aprobar el proyecto de ley fiscal que deseaban por mayoría simple de votos, bajo lo que se conoce como un procedimiento de «reconciliación presupuestaria». Sin embargo, según un precedente de larga data que se remonta a la década de 1980, las leyes aprobadas de esta manera no pueden aumentar el déficit presupuestario fuera de una ventana presupuestaria de 10 años. (Esta regla deja al Congreso la flexibilidad de actuar en respuesta a eventos de corto plazo, como una pandemia o una recesión, al tiempo que impone cierta restricción a las acciones con consecuencias presupuestarias de más largo plazo). Por lo tanto, muchos de los cambios radicales de la Ley de Reducción de Impuestos y Empleos de 2017 se aprobaron con una fecha de vencimiento a fines de 2025.
Los partidarios del proyecto de ley esperaban que, cuando finalmente llegara el año 2025, los cambios fiscales estuvieran lo suficientemente arraigados como para poder prorrogarlos en ese momento. Pero, ante la amenaza inminente de una vuelta a la ley fiscal de 2016, parece probable que todos los aspectos del código fiscal estadounidense sean objeto de debate político en 2025. Vale la pena recordar que incluso los demócratas, que no estaban muy entusiasmados con la ley fiscal de 2017, no han hecho ningún esfuerzo significativo por cambiarla durante el mandato del presidente Biden.
El número de verano de 2024 recién publicado de la Revista de perspectivas económicas Incluye así un conjunto de cinco artículos sobre aspectos de la Ley de Empleos y Reducción de Impuestos de 2017:
Ni siquiera intentaré resumir los artículos aquí, pero aquí hay algunos puntos para darle una idea de lo que estará en juego en la política fiscal de Estados Unidos en 2025.
En conjunto, las disposiciones de la Ley de Reducción de Impuestos y Empleos de 2017 implican una reducción de los ingresos. Calcular exactamente cuánto será la reducción es difícil, dada la necesidad de separar los efectos presupuestarios de la pandemia de los efectos de la ley tributaria. Pero Gale, Hoopes y Pomerleau señalan que una estimación convencional de la Oficina de Presupuesto del Congreso sugiere que si la ley fiscal de 2017 se extendiera tal como está en 2025, reduciría los ingresos fiscales federales en aproximadamente un 1,1% del PIB para 2033. A raíz de los déficits presupuestarios muy altos del gobierno de Estados Unidos que se produjeron como parte de la respuesta a la pandemia, que siguieron poco más de una década después de algunos déficits presupuestarios muy altos del gobierno de Estados Unidos que se produjeron como parte de la respuesta a la Gran Recesión de 2007-08, la necesidad de reducir la tinta roja de los déficits presupuestarios futuros es mayor ahora que en 2017. Por lo tanto, es probable que las partes de la ley de 2017 que reducen los ingresos sean objeto de un escrutinio especialmente minucioso.
Gale, Hoopes y Pomerleau también señalan que la forma convencional de pensar en los efectos distributivos de los recortes impositivos es analizar directamente la magnitud de los recortes impositivos en los distintos niveles de ingresos. Pero cuando los recortes impositivos son parte de lo que alimenta los mayores déficits presupuestarios a largo plazo, entonces la cuestión cambia. Si los mayores déficits resultantes de los recortes impositivos se abordan, por ejemplo, recortando los programas de gasto que benefician principalmente a quienes tienen ingresos más bajos, entonces el efecto distributivo de los recortes impositivos, a través de la necesidad de reducir los déficits presupuestarios, pesará más sobre quienes tienen ingresos más bajos. Si un plan futuro para abordar los déficits presupuestarios depende en mayor medida de gravar a quienes tienen ingresos, entonces el efecto distributivo de abordar las pérdidas de ingresos derivadas del recorte impositivo sería diferente. De cualquier manera, los efectos distributivos de los cambios en la legislación impositiva realizados en 2025 deberán considerarse en el contexto de cómo abordar los altos déficits presupuestarios sostenidos.
En el impuesto sobre la renta de las personas físicas, uno de los principales cambios de la ley tributaria de 2017 fue un aumento drástico de la deducción estándar. En el impuesto sobre la renta de los EE. UU., todos los contribuyentes comparan el tamaño de la deducción estándar con una lista de posibles deducciones por intereses hipotecarios, contribuciones caritativas, impuestos estatales y locales, y otros. Si la deducción estándar es mayor, se aplica esa deducción a los ingresos imponibles antes de calcular la factura de impuestos. Si la lista de otras deducciones es mayor, se “detallan” estas deducciones individuales.
Pero cuando la deducción estándar aumentó mucho, muchas menos personas consideraron que valía la pena detallar sus deducciones. Como señala Bakija, la proporción de contribuyentes que detallaron sus deducciones cayó del 31% en 2017 a apenas el 9% en 2021. Como resultado, muchas personas de ingresos medios-altos ya no contaban con incentivos fiscales marginales para, por ejemplo, donar a organizaciones benéficas o contratar una hipoteca más grande.
¿Deberíamos volver a aplicar deducciones estándar mucho más pequeñas? ¿Deberíamos ofrecer métodos alternativos para ofrecer incentivos en el código tributario para, por ejemplo, donaciones caritativas? A muchas personas de estados con impuestos más altos, que solían poder deducir sus impuestos estatales y locales de sus ingresos federales sujetos a impuestos, les gustaría poder hacerlo nuevamente. Estas preguntas seguirán abiertas en 2025.
En cuanto a la tributación de las empresas, existen múltiples problemas. Uno de los retos que plantea la tributación de las empresas es evitar perjudicar los incentivos a la inversión, que ayuda a generar un crecimiento de la productividad a largo plazo, al tiempo que se siguen recaudando ingresos por las ganancias. Una de las disyuntivas que se plantea en este caso, y que se analiza en el artículo de Chodorow-Reich, Zidar y Zwick, es que la reducción de la tasa impositiva corporativa es, en efecto, una recompensa por las inversiones pasadas que generaron ganancias actuales. Pero se puede imaginar una combinación de una tasa impositiva corporativa algo más alta combinada con generosas reducciones de los impuestos a la inversión actual: es decir, gravar a las empresas que no invierten más que a las que sí lo hacen.
En el plano internacional, un cambio drástico es que casi todos los socios comerciales de Estados Unidos llevan más de una década trabajando en un proyecto de lucha contra la erosión de la base imponible y el traslado de beneficios (BEPS, por su sigla en inglés), que pretende dificultar a las empresas multinacionales el uso de métodos contables para trasladar sus beneficios a jurisdicciones con impuestos más bajos. Como señala Clausing, el Pilar 2 de este acuerdo “incluye un impuesto mínimo por país del 15% sobre los ingresos de las empresas multinacionales, independientemente de dónde se declaren”.
Este acuerdo, que la Unión Europea y muchos otros países firmaron a finales de 2022, incluye lo que se denomina la regla de los beneficios subgravados. Si una empresa de un país que no se ha adherido a la regla del Pilar 2, como Estados Unidos, hace negocios en un país que sí se ha adherido a la regla (por ejemplo, la UE, Japón y otros), ese otro país puede imponer un “impuesto complementario” para recaudar impuestos corporativos más altos de la corporación estadounidense. El código tributario estadounidense tal como se aplica a las multinacionales no cumple actualmente con el Pilar 2.
El código tributario de Estados Unidos también está repleto de exenciones impositivas muy específicas para objetivos sociales muy concretos. La ley tributaria de 2017 incluyó una exención impositiva para ciertos tipos de “zonas de oportunidad”, como analizaron Corinth y Feldman, con el objetivo de impulsar la inversión en áreas con niveles de ingresos más bajos. Por supuesto, un desafío para esas exenciones impositivas es que algunas inversiones en esas áreas se habrían realizado sin la exención impositiva, por lo que esos inversores son recompensados por lo que habrían hecho de todos modos. Otras inversiones no se van a realizar en esa área, con o sin la exención impositiva. Por lo tanto, el desafío es determinar qué proporción marginal de la inversión en la zona aumentó debido al incentivo fiscal. Los autores concluyen que, en este caso, la mayor parte del aumento de la inversión se realizó en propiedades, no en empresas que generaron empleos para los residentes locales.
Si las disposiciones fiscales de 2017 expiran a fines de 2025 y el código tributario vuelve a su versión de 2016, la reacción a los cambios brindará un campo fértil para los investigadores económicos. Pero desde el punto de vista de las políticas públicas, parece una forma peculiar de administrar un sistema tributario.