La seguridad económica europea en una era de interdependencia
El mundo ha cambiado. La era de la globalización desenfrenada, la convergencia sistémica y la creciente comprensión cultural ha terminado y probablemente no regrese en el futuro previsible. En cambio, se están abriendo múltiples líneas de falla (Campos et al. 2023, Aiyar e Ilyina 2023).
El papel que desempeñó la UE en las últimas décadas (construir puentes, promover una creciente interdependencia, apoyar reglas e instituciones multilaterales) parece estar obsoleto en un mundo de shocks, polarización y juegos de poder a gran escala. En primer lugar, el estallido de la pandemia de COVID-19 y la posterior congestión de las cadenas de suministro pusieron de relieve las vulnerabilidades de las cadenas de suministro de Europa. Entonces, la agresión rusa contra Ucrania sirvió como una llamada de atención sobre la dependencia energética de Europa. Finalmente, la coerción económica de China contra Australia y Lituania y el tono cada vez más adverso de la relación entre Estados Unidos y China han subrayado la necesidad de una reevaluación integral de la estrategia de seguridad económica de la UE. Durante un tiempo, Europa alimentó la esperanza de poder evitar verse envuelta en la confrontación entre Estados Unidos y China y mantener buenas relaciones con los países del Sur Global. Poco a poco descubrió el alcance de la desconfianza que suscitó en muchos países en desarrollo.
¿Cómo debería responder Europa? El segundo Informe de París (Pisani-Ferry et al. 2023) se centra en uno de los principales problemas políticos que enfrenta actualmente Europa: los desafíos de seguridad económica frente a las vulnerabilidades de la cadena de suministro y los shocks geopolíticos.
Este informe constituye el primer resultado de una nueva iniciativa conjunta entre CEPR y Bruegel: Temas importantes de interés común europeo (ITCEI). Se compone de cinco artículos que examinan dónde es vulnerable Europa y dónde y cómo debería reducir los riesgos, teniendo en cuenta la historia, las dependencias comerciales y los instrumentos políticos. Morgan Kelly y Kevin O’Rourke examinan la historia de la política industrial a la sombra del conflicto. Isabelle Mejean y Pierre Rousseaux identifican dependencias comerciales que pueden exponer a la UE a perturbaciones comerciales utilizando una metodología novedosa que considera la posibilidad de sustitución a partir de fuentes de insumos perturbadas. David Baqaee, Julian Hinz, Benjamin Moll, Moritz Schularick, Feodora Teti, Joschka Wanner y Sihwan Yang cuantifican los efectos a corto y largo plazo en las economías involucradas de un duro desacoplamiento entre China y Rusia, por un lado, y la UE y el G7. por el otro, centrándose en Alemania. Chad Bown analiza la seguridad económica de la UE desde una perspectiva de política comercial, mientras que Conor McCaffrey y Niclas Poitiers discuten instrumentos de seguridad económica.
Cómo debería responder Europa a los nuevos desafíos
Europa conserva un activo subexplotado: el tamaño de su mercado. Por eso la respuesta correcta debe ser una mayor integración de la UE. Su todavía considerable peso económico debería ayudar a reforzar la defensa común contra la agresión y los actos de coerción económica.
Además, los objetivos de seguridad económica podrían justificar políticas que reduzcan la vulnerabilidad a las perturbaciones externas a través del comercio de canales financieros. Si bien las empresas tienen incentivos para reducir los riesgos para la seguridad económica con respecto al comercio diversificando a sus proveedores y ampliando sus bases de clientes, pueden pasar por alto vulnerabilidades agregadas a lo largo de la cadena de suministro. Además, es posible que no consideren los costos sociales más amplios de la dependencia y la coerción, que pueden superar los costos privados para las empresas individuales.
Al mismo tiempo, la intervención política debe tener en cuenta los costos para los beneficios del comercio, la cooperación multilateral y la cohesión dentro de la UE. La seguridad económica no debería convertirse en el punto de entrada para un proteccionismo generalizado y no debería servir como un instrumento para proteger a los productores ineficientes con un respaldo poderoso. Las vulnerabilidades también existen en las economías cerradas, y la apertura suele ser el mejor seguro contra ellas. El desafío radica en equilibrar los beneficios del comercio internacional con la necesidad de reducir los riesgos.
Nuestro análisis conduce a cuatro conclusiones principales.
En primer lugar, la identificación de dependencias críticas de las importaciones es importante pero también extremadamente difícil. Se han logrado avances y Mejean y Rousseaux han ido más lejos que todos los intentos anteriores. Pero si bien hay consenso sobre una pequeña lista de productos a los que se les debe eliminar el riesgo (semiconductores, materias primas críticas y algunos productos farmacéuticos), esta lista está claramente incompleta (por ejemplo, al omitir productos upstream que ingresan a muchas cadenas de valor). Al mismo tiempo, es difícil llegar mucho más lejos sin preocuparse por ir demasiado lejos. Mejorar el análisis de las vulnerabilidades requeriría (1) más trabajo para determinar qué importaciones son críticas en el sentido de que una interrupción de las importaciones tendría grandes costos; y (2) mejores datos sobre dependencias comerciales indirectas en lugar de solo directas.
En segundo lugar, si bien la Comisión Europea ha realizado un trabajo encomiable al comenzar a abordar las dependencias de las importaciones y establecer la base jurídica para responder eficazmente a la coerción económica, su estrategia de seguridad económica tiene algunos puntos ciegos notables. Si bien las vulnerabilidades de las importaciones han recibido mucha atención, las vulnerabilidades a través de las exportaciones concentradas, que pueden hacer que empresas y sectores enteros sean vulnerables a la coerción, han recibido mucha menos atención. Abordar estas vulnerabilidades puede requerir instrumentos que incentiven a las empresas a diversificar las exportaciones, como seguros obligatorios contra riesgos concentrados o impuestos a las exportaciones. Esto deberá complementarse con una estrategia para abordar las exposiciones a través de la producción local en lugar del comercio, lo que hace que las empresas sean vulnerables al riesgo de expropiación. Otro punto ciego importante es la falta de instrumentos para abordar la coerción a través de canales financieros, como la interferencia con los pagos. Si bien las empresas europeas no son actualmente víctimas de tal coerción, esto puede cambiar si Donald Trump regresa a la Casa Blanca.
En tercer lugar, la seguridad económica de la UE requiere una revitalización importante de la agenda del Mercado Único, como parte de una estrategia general de resiliencia que complemente el intento de eliminar el riesgo de las dependencias individuales de importaciones y exportaciones. A diferencia de este último, esto no implica compensaciones entre seguridad y crecimiento, y no es sensible a los supuestos sobre de dónde vendrá el próximo shock y qué dependencias son particularmente críticas. Ayudaría a la UE a resistir los shocks y la coerción externos –cualquiera que sea su fuente y canal– al permitir una reorientación más rápida del comercio y la oferta y al mejorar el reparto automático de riesgos. A su vez, una mejor distribución del riesgo haría que la UE fuera más cohesiva y haría más difícil explotar las divisiones internas. La velocidad de la respuesta de la UE y su capacidad para disuadir la coerción también podrían mejorarse activando los poderes de represalia otorgados a la Comisión por el Instrumento Anticoerción de la UE, sin requerir la confirmación de la mayoría de los estados miembros.
En cuarto lugar, existe una pregunta abierta sobre si en un mundo de riesgos geopolíticos intensificados, la UE está demasiado integrada comercialmente tanto con China como con Estados Unidos, exponiéndose a grandes perturbaciones económicas en caso de verse arrastrada a un conflicto comercial entre o con estos países. países. Con respecto a Estados Unidos, la probabilidad de un embargo total parece lo suficientemente baja como para responder negativamente a la pregunta. En cambio, es posible que la UE necesite prepararse (principalmente políticamente) para librar una guerra comercial con Estados Unidos si el presidente Trump regresa y restablece los aranceles a la UE. Con respecto a China, la respuesta es menos obvia. Baqaee et al. muestran que el costo de reducir lentamente la integración comercial es mucho menor que el de un desacoplamiento repentino. Por lo tanto, si la UE debería implementar una reducción de riesgos más amplia depende de la probabilidad de un colapso comercial repentino, similar a un embargo, en comparación con los beneficios de mantener la integración. Cualquiera que sea la acción que tome la UE debe permanecer dentro de las reglas de la OMC y debe preservar la capacidad de colaborar con China en áreas como el cambio climático y la reforma de la OMC.
El nuevo mapa geoeconómico global puede requerir un giro de la UE hacia la seguridad económica, incluso más allá del giro que ya se ha producido. Pero la seguridad económica no debe convertirse en una excusa para el proteccionismo y debe preservar la cooperación internacional. Esto requiere instrumentos políticos innovadores, preparación conjunta, planes de contingencia y mecanismos de gobernanza más sólidos tanto a nivel de la UE como internacional.